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Vol. 4 N° 1, enero-junio 2025 (405-419)
405
Artículo de investigación
Aplicación del principio de eficiencia en los procedimientos
administrativos de jubilación de las personas con discapacidad
Application of the principle of efficiency in administrative procedures for the
retirement of persons with disabilities
Carmita Cecilia Pillajo Huaraca*
Universidad Nacional de Chimborazo
Riobamba-Ecuador
carmita.pillajo@unach.edu.ec
https://orcid.org/0009-0003-7551-9886
Oswaldo Vinicio Ruiz Falconí
Universidad Nacional de Chimborazo
Riobamba-Ecuador
oswaldo.ruiz@unach.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-9831-7433
*Correspondencia:
carmita.pillajo@unach.edu.ec
Cómo citar este artículo:
Pillajo, C., & Ruiz, O. (2025). Aplicación del
principio de eficiencia en los
procedimientos administrativos de
jubilación de las personas con discapacidad.
Esprint Investigación, 4(1), 405-419.
https://doi.org/10.61347/ei.v4i1.119
Recibido: 21 de marzo de 2025
Aceptado: 19 de abril de 2025
Publicado: 24 de abril de 2025
Resumen: El estudio examina la brecha entre el marco jurídico ecuatoriano y la práctica
administrativa al aplicar el principio constitucional de eficiencia a los trámites de
jubilación por discapacidad. A través de un enfoque cualitativo y un estudio de caso
único en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Riobamba (GADMR), se
reali
zaron entrevistas semiestructuradas a tres funcionarios clave y un análisis
documental exhaustivo del expediente completo de una servidora pública con
enfermedad catastrófica y discapacidad certificada. Los hallazgos muestran que el
proceso de jubilación duró diecisiete meses, superando ampliamente el término sugerido
en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia
de Trámites Administrativos (LOPEAT, 2018). Se identificaron barreras administrativas
como la ausencia de protocolos específicos, vacíos normativos en la Ley Orgánica del
Servicio Público (LOSEP), falta de capacitación especializada y carencia de mecanismos
formales de priorización médica. El trámite avanzó decisivamente tras la emisión del
certificado de discapacidad, a pesar de existir evidencia clínica previa, lo que revela una
cultura excesivamente formalista. Se concluye que la brecha entre el marco jurídico y su
aplicación práctica vulnera los derechos de las personas con discapacidad. Se recomienda
r
eformar los procedimientos internos, capacitar al personal y establecer términos
taxativos con instrumentos de seguimiento que registren tiempos y responsables de cada
fase del proceso.
Palabras clave: Administración pública, derechos humanos, discapacidad, eficiencia,
jubilación.
Abstract: This study examines the gap between Ecuador’s legal framework and administrative
practice in applying the constitutional principle of efficiency to disability‑related retirement
procedures. Using a qualitative approach and a single‑case study in the Decentralized
Autonomous Municipal Government of Riobamba, we conducted semi‑structured interviews
with three key officials and carried out an exhaustive documentary analysis of the complete file of
a public servant diagnosed with a catastrophic illness and holding an official disability certificate.
Findings show that the retirement process lasted 17 months, greatly exceeding the 30‑day limit
set by the Organic Law for the Optimization and Efficiency of Administrative Procedures
(LOPEAT) (2018). Administrative barriers included the absence of specific protocols, legal gaps
in the Organic Law of the Public Service (LOSEP), limited specialized training, and the lack of
formal medical‑priority mechanisms. The process moved forward decisively only after the official
disability certificate was issued, despite earlier clinical evidence—revealing an overly formalistic
administrative culture. We conclude that the gap between the legal framework and its practical
implementation undermines the rights of persons with disabilities. We recommend reforming
internal procedures, providing staff training, and establishing binding deadlines with tracking
tools that record timelines and those responsible for each phase of the process.
Keywords: Disability, efficiency, human rights, public administration, retirement.
Copyright: Derechos de autor 2025 Carmita
Cecilia Pillajo Huaraca, Oswaldo Vinicio
Ruiz Falconí.
Esta obra está bajo una licencia internacional
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NoComercial 4.0.
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1. Introducción
En la última década, Ecuador ha fortalecido significativamente su marco jurídico orientado a proteger
los derechos de las personas con discapacidad, mediante la ratificación de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 2006 y
la promulgación de la Ley Orgánica de Discapacidades en 2012. Sin embargo, en la práctica
administrativa, especialmente en trámites relacionados con la jubilación por discapacidad, aún
persisten importantes desafíos.
Si bien es cierto la Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos
(LOPEAT), publicada en el Registro Oficial Suplemento 353, establece que cuando un procedimiento
no indica un término específico se aplica el previsto para el silencio administrativo según el Código
Orgánico Administrativo (COA), en realidad estos trámites pueden prolongarse hasta diecisiete meses.
Esta situación genera incertidumbre económica y sanitaria para las personas con discapacidad y
contradice abiertamente el principio constitucional de eficiencia previsto en el artículo 227 de la
Constitución de la República del Ecuador (2008).
La teoría del derecho administrativo define a la eficiencia como la responsabilidad del Estado de
maximizar el bienestar público utilizando los recursos más limitados posibles (Caballería, 2011). En el
ámbito de la seguridad social, este principio implica la aplicación de términos cortos, procedimientos
claros y mecanismos específicos de priorización. Sin embargo, estas condiciones rara vez se cumplen
completamente; la falta de protocolos diferenciados suele provocar retrasos significativos en los
procedimientos. Farinango (2024) destaca la ausencia de indicadores claros para evaluar el
rendimiento de los servicios públicos destinados a personas con discapacidad. Además, Biel (2011)
subraya que la discapacidad es una cuestión fundamental de derechos humanos, lo cual obliga al
Estado a realizar ajustes razonables en sus procedimientos administrativos.
Bajo este escenario se ve agravado por los vacíos normativos presentes en la legislación nacional.
Por ejemplo, la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) no contempla procedimientos expeditos
para la jubilación por discapacidad, y aunque la Ordenanza 010-2012 del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal de Riobamba regula las indemnizaciones relacionadas, omite términos
obligatorios claros para el trámite. Estas deficiencias normativas favorecen prácticas burocráticas
excesivamente formalistas que priorizan la revisión documental sobre la urgencia médica y humana,
profundizando así la brecha entre lo estipulado por ley y su ejecución real (Salas, 2021).
En este contexto se desarrolla la presente investigación, centrada en el cantón Riobamba durante el
período 2022-2023. A partir del estudio de caso único de una servidora pública con enfermedad
catastrófica y discapacidad certificada, se busca identificar las barreras normativas y administrativas
que explican la notable discrepancia entre el término legal de treinta días y la duración real del trámite.
Adoptando un enfoque cualitativo basado en entrevistas semiestructuradas y análisis documental, el
estudio persigue dos objetivos: determinar los factores específicos que prolongan el proceso y
proponer reformas concretas como términos taxativos, protocolos diferenciados y capacitación
especializada del personal administrativo orientadas a garantizar la eficiencia administrativa y
proteger los derechos laborales y de salud de las personas con discapacidad. Finalmente, este trabajo
espera contribuir teóricamente al entendimiento del vínculo entre eficiencia administrativa y derechos
humanos, así como recomendaciones aportar prácticas para optimizar estos trámites en las entidades
públicas ecuatorianas.
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2. Metodología
Se asumió un enfoque cualitativo con un diseño de caso único de tipo descriptivo e instrumental. El
estudio se centró en el proceso de jubilación por discapacidad de una servidora pública del Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal de Riobamba (GADMR), iniciado en junio de 2022 y concluido
en noviembre de 2023. Esta estrategia metodológica permitió una exploración profunda de las barreras
administrativas que afectan la aplicación del principio de eficiencia, al tratarse de un caso
representativo con características particulares como la discapacidad certificada de la funcionaria, una
condición médica catastrófica y un proceso administrativo recientemente finalizado.
La elección de un estudio de caso único se justifica por la necesidad de analizar en detalle un
fenómeno complejo en un contexto específico. En este caso, el procedimiento administrativo de
jubilación reveló condiciones normativas ambiguas y una duración excesiva, lo que lo convierte en un
escenario propicio para indagar sobre la eficiencia institucional. Además, el enfoque instrumental del
estudio permitió utilizar este caso específico como medio para generar conocimientos más amplios
sobre la gestión administrativa de los derechos de personas con discapacidad en el sector público (Yin,
2018).
La recolección de datos se realizó mediante una estrategia de triangulación metodológica,
combinando entrevistas semiestructuradas con análisis documental. Las entrevistas se aplicaron a tres
funcionarios claves seleccionados mediante un muestreo intencional, considerando tres criterios:
participación directa en el caso de estudio, experiencia mínima de tres años en el cargo y conocimiento
especializado en alguna fase del proceso administrativo. Los participantes incluyen un técnico de la
Dirección de Gestión de Talento Humano y Desarrollo Institucional, un abogado de Sindicatura con
experiencia en derecho administrativo, y un analista de la Dirección de Gestión Financiera a cargo de
los procesos de liquidación por jubilación.
Las entrevistas, grabadas con consentimiento informado, se estructuraron en torno a ocho
preguntas abiertas orientadas a explorar aspectos como tiempos de tramitación, existencia de
protocolos específicos, factores que generan retrasos, disponibilidad de recursos, medidas de mejora
implementadas y conocimientos técnicos del personal involucrado. Posteriormente, las grabaciones
fueron transcritas y analizadas cualitativamente mediante el software Atlas.ti, lo que permitió codificar
y organizar la información de manera sistemática.
Paralelamente, se realizó un análisis documental siguiendo un protocolo estructurado en tres fases:
identificación, selección y análisis crítico. En la fase de identificación, se elaboró un inventario con los
documentos relevantes para el caso. En la fase de selección, se aplican criterios de inclusión como:
emisión por el GADMR u otras entidades públicas oficiales, pertinencia directa con el proceso de
jubilación por discapacidad, y pertenencia temporal al período del estudio. Finalmente, en la fase de
análisis, se revisaron ordenanzas municipales, especialmente la Ordenanza 010-2012, informes
administrativos, certificados médicos de instituciones acreditadas, y el expediente completo de la
servidora pública AB. Para cada documento se elaboró una ficha de análisis que incluyó datos como la
identificación del documento, fecha de emisión, entidad emisora, contenido relevante y observaciones
sobre su aplicación.
La validez de los hallazgos se reforzó mediante la triangulación de fuentes, contrastando
sistemáticamente la información obtenida en las entrevistas con los documentos revisados. Este
procedimiento permitió identificar coincidencias y divergencias entre las percepciones de los actores
involucrados y la evidencia documental, enriqueciendo así la interpretación de los datos.
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En todo momento se respetarán los principios éticos y de confidencialidad. Se obtuvo el
consentimiento informado de los participantes, a quienes se les explicó el propósito del estudio y el
uso previsto de la información. Los datos personales fueron anonimizados mediante el uso de iniciales
y se cumplió con los lineamientos éticos institucionales, asegurando así la objetividad y neutralidad
del análisis.
Entre las principales limitaciones del estudio se identifican el acceso restringido a ciertos
documentos internos del GADMR por razones de confidencialidad, la subjetividad inherente a las
respuestas de los entrevistados y la limitación para generalizar los resultados debido al carácter de
caso único. Sin embargo, el enfoque metodológico adoptado permitió una comprensión integral del
fenómeno, al combinar diversas fuentes de evidencia y aplicar un análisis cualitativo riguroso. Esto
proporcionó hallazgos relevantes sobre la aplicación del principio de eficiencia en los procedimientos
administrativos de jubilación por discapacidad en el contexto del sector público ecuatoriano.
Gestión pública inclusiva y eficiencia administrativa en contextos de vulnerabilidad
La gestión pública contemporánea enfrenta el reto de conciliar los principios de eficiencia
administrativa con el imperativo ético y jurídico de la inclusión. En contextos de vulnerabilidad, como
el de las personas con discapacidad, adultos mayores, pueblos y nacionalidades indígenas, y personas
con enfermedades catastróficas, los procesos administrativos tradicionales resultan insuficientes e
incluso excluyentes. Por ello, resulta necesario revisar críticamente las estructuras administrativas
actuales e impulsar reformas que permitan una administración pública verdaderamente centrada en
los derechos humanos (Acaro et al., 2023).
La administración pública ecuatoriana, aún marcada por una burocracia rígida, no siempre
responde con eficacia a las necesidades particulares de los grupos vulnerables. En estudios de casos
sobre jubilaciones por discapacidad, los procedimientos ordinarios se tornan prolongados y complejos,
profundizando la desigualdad y afectando directamente el ejercicio de derechos fundamentales como
la seguridad social y la salud.
Según Guamani (2024), uno de los principales obstáculos para la implementación efectiva de
derechos en estos grupos radica en la falta de criterios diferenciados dentro de los procesos
administrativos. La omisión de enfoques personalizados perpetúa un modelo de gestión basado en la
uniformidad, ignorando la diversidad de condiciones y capacidades de los administrados.
Desde una visión de gobernanza centrada en derechos humanos, es indispensable establecer
protocolos diferenciados que respondan a las particularidades de cada grupo social. Esto implica no
solo ajustes procedimentales, sino una transformación institucional que incorpore el principio de
accesibilidad, la participación de los beneficiarios y la rendición de cuentas. Una gestión pública
inclusiva no puede medirse exclusivamente por indicadores cuantitativos de eficiencia, sino por su
capacidad de generar resultados justos y equitativos. En este sentido, la eficiencia debe entenderse
como una herramienta al servicio de la equidad, tal como lo sostiene Altés (2022), quien argumenta
que la eficiencia en el derecho administrativo no puede desligarse de la legitimidad y la justicia del
proceso.
La LOPEAT y el COA representan dos pilares normativos clave para transformar la gestión pública
en el Ecuador. La primera, en particular, establece principios orientadores como la simplificación, la
automatización y la estandarización de procesos, mientras que el segundo reconoce el derecho a una
administración eficaz, oportuna y respetuosa de los derechos fundamentales.
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Justicia administrativa y garantías constitucionales para personas con discapacidad
La justicia administrativa constituye una dimensión sustantiva del Estado constitucional de
derechos, especialmente en lo que respeta a la garantía efectiva de los derechos de los grupos
históricamente vulnerables. En el caso de las personas con discapacidad, el principio de justicia
debe trascender su formulación normativa para traducirse en acciones concretas que aseguren el
acceso equitativo, oportuno y digno a los servicios públicos. Este enfoque exige una administración
pública no solo eficiente, sino profundamente comprometida con la inclusión y la igualdad
sustantiva (Ortega, 2023).
El artículo 227 de la Constitución establece que “la administración pública constituye un servicio
a la colectividad que se rige por los principios de eficiencia, eficacia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación”. Esta disposición configura la base para exigir que todo acto administrativo,
incluyendo aquellos vinculados a derechos fundamentales, se ejecute con prontitud y justicia.
Complementariamente, el artículo 11 garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y
oportuna, y a una administración pública libre de dilaciones indebidas. En este marco, cualquier
demora injustificada en el cumplimiento de trámites vinculados con los derechos de las personas
con discapacidad como la jubilación por invalidez o el acceso a ayudas técnicas representa una
forma de desprotección estatal, contraria al orden constitucional.
La excesiva rigidez procesal en la administración pública ecuatoriana ha sido objeto de crítica
por parte de la doctrina y de organismos de derechos humanos. Este formalismo actúa como una
barrera para la garantía de derechos, al priorizar el cumplimiento mecánico de requisitos por
encima del principio de razonabilidad y proporcionalidad. Tal como argumentan Guacho &
Benavides (2020), el enfoque de derechos humanos hacia las personas con discapacidad exige que
los Estados no solo reconozcan los derechos en sus ordenamientos jurídicos, sino que aseguren su
materialización. El incumplimiento de este mandato, bajo la excusa de trámites complejos, limita
el acceso efectivo a prestaciones fundamentales y vulnera la dignidad de la persona.
Diseño institucional y políticas públicas para la atención prioritaria
El diseño institucional y las políticas públicas garantizan la efectividad a los grupos de atención
prioritaria, como lo establece la Constitución en sus artículos 11 y 35. Esta atención prioritaria
implica una protección reforzada por parte del Estado, especialmente hacia personas con
discapacidad, adultos mayores, niños, niñas y adolescentes, pueblos y nacionalidades, entre otros
grupos en situación de vulnerabilidad. Para cumplir con este mandato, la organización del Estado
y la formulación de sus políticas deben regirse por un enfoque estructural que promueva la
equidad sustantiva, más allá de la igualdad formal.
En este contexto, el diseño institucional se refiere a la estructura normativa, organizativa y
funcional del aparato estatal. Para atender eficazmente a los grupos prioritarios, el Estado debe
contar con instituciones especializadas articuladas con el resto del sistema público, dotadas de
autonomía técnica, recursos adecuados y mecanismos de control y evaluación. La atención
prioritaria no puede estar confinada únicamente a entidades específicas como el Consejo Nacional
para la Igualdad de Discapacidades, sino que debe ser una responsabilidad transversal de toda la
administración pública. Esto implica que los ministerios, los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) y otros órganos estatales incorporan sistemáticamente el enfoque de
derechos en su accionar (Aldaz & Romero, 2024).
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Una institucionalidad sólida también requiere intersectorialidad, es decir, la capacidad de
coordinar políticas públicas que aborden de forma integral las necesidades de los grupos
vulnerables. Por ejemplo, para garantizar los derechos de una persona con discapacidad no basta
con una política de salud, sino que se necesita asegurar el acceso a la educación, al trabajo, a la
movilidad y a una vivienda digna. A esto se suma la importancia de una descentralización efectiva,
en la que los GADs cuenten con competencias claras, capacidades técnicas y recursos para ejecutar
políticas inclusivas adaptadas a su realidad territorial (Martínez et al., 2020).
En cuanto a las políticas públicas, estas deben formularse bajo principios de derechos humanos,
participación ciudadana, interculturalidad, enfoque de género y territorialidad. Una política
pública inclusiva comienza con un diagnóstico participativo, donde se identifican barreras
estructurales, legales y culturales que limitan el acceso a derechos. La formulación debe
contemplar objetivos específicos, acciones afirmativas y mecanismos de diferenciación
implementados para cada grupo prioritario. Asimismo, debe existir una asignación presupuestaria
adecuada y sostenible, que evite la dependencia de la voluntad política coyuntural y garantice
continuidad en el tiempo (Suárez & Pinargote, 2023).
3. Resultados y discusión
La tabla 1 presenta un análisis documental cronológico del proceso administrativo seguido para la
jubilación por discapacidad de una servidora pública en el GADMR. Este análisis visualiza de
manera ordenada los documentos clave que conformaron el expediente, así como los tiempos,
procedimientos y decisiones institucionales que influyeron en el desarrollo del trámite.
El análisis documental, complementado con entrevistas, identificó hallazgos relevantes sobre
las prácticas administrativas, especialmente en las relacionadas con la atención a personas con
condiciones de salud graves. Los documentos fueron evaluados mediante fichas de análisis que
facilitan una revisión sistemática de su contenido, contexto y aplicación práctica. Los resultados se
organizan según categorías emergentes del proceso de codificación, lo que señaló patrones,
omisiones y retrasos en la gestión del caso. En cada fila se detallan el tipo de documento, su origen,
el contenido principal y observaciones sobre su uso o impacto en el trámite.
A través de la tabla 1 se evidencian deficiencias administrativas, falta de coordinación entre
entidades, ausencia de protocolos específicos y una gestión poco oportuna, lo que generó un
proceso prolongado que afectó directamente a la persona solicitante. El caso refleja la necesidad
de mejorar los procedimientos institucionales para garantizar una atención más ágil, coherente y
centrada en el respeto a los derechos de las personas con discapacidad.
La revisión documental confirma que el trámite de jubilación por discapacidad de la servidora
pública analizada se extendió diecisiete meses, desde la primera certificación médica (junio de
2022) hasta la orden de pago de indemnización (noviembre de 2023).
La tabla 2 expone un resumen de los resultados a través de entrevistas realizadas a funcionarios del
GADMR, centrados en los procesos administrativos de jubilación por discapacidad. Las respuestas
evidencian problemáticas estructurales y operativas, como la ausencia de protocolos específicos,
demoras excesivas en los trámites (hasta 17 meses), y una marcada falta de recursos y capacitación
especializada. Asimismo, se identifican factores críticos como la burocracia interna, la informalidad en
la priorización de casos, y la insuficiencia presupuestaria, lo que en conjunto refleja una gestión
ineficiente que afecta los derechos y el bienestar de las personas con discapacidad. Estos hallazgos se
han complementado con el análisis documental para ofrecer una visión integral del problema.
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Tabla 1
Análisis documental del proceso administrativo y cronología del trámite de jubilación por discapacidad
Documento
Identificación y
fecha de emisión
Entidad
emisora
Contenido
relevante
Observaciones sobre
la aplicación
Ordenanza
010-2012
Ordenanza para el
fortalecimiento
institucional del
GAD Municipal
de Riobamba.
Fecha: 2012
Gobierno
Autónomo
Descentralizado
Municipal de
Riobamba
- Regula
indemnizaciones
por jubilación.
- Art. 6:
inscripción hasta
el 30 de julio del
ejercicio fiscal
anterior.
- Art. 7: jubilación
por enfermedad
catastrófica con
informe de
Jefatura de
Seguridad
Ocupacional.
No establece plazos
específicos para
resolver jubilaciones.
La disposición
sugiere un trámite de
hasta 17 meses,
excesivo para
personas con
condiciones críticas.
En el caso de la
servidora AB, esta
norma no fue
aplicada ni se
estableció un
procedimiento
expedito.
Certificado
Médico –
Hospital
Carlos
Andrade
Marín
Informe médico
de diagnóstico.
Fecha: junio 2022
Hospital de
Especialidades
Carlos Andrade
Marín - IESS
Diagnóstico de
cefalea G448
como
enfermedad
catastrófica.
Indica
incapacidad
laboral.
Fue la primera
evidencia médica
relevante. No generó
una acción inmediata,
reflejando la ausencia
de protocolos
específicos.
Certificado
Médico –
SOLCA
Riobamba
Certificado
postoperatorio.
Fecha: noviembre
2022
Unidad
Oncológica
Provincial
SOLCA -
Riobamba
Diagnóstico de
cáncer de mama.
Se realizó
cuadrantectomía
ínfero-externa de
mama izquierda.
Pese a la gravedad del
diagnóstico, no se
activaron protocolos
especiales para
agilizar el trámite de
jubilación.
Certificado de
Aptitud
Laboral
Certificado de
reintegro.
Fecha: diciembre
2022
Gobierno
Autónomo
Descentralizado
Municipal de
Riobamba
Señala que la
servidora está
“apta en
observación”
para trabajar.
Contradice
diagnósticos médicos
previos, generando
confusión. Muestra
falta de coordinación
entre evaluaciones
institucionales y
médicas externas.
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Certificados
Médicos de
Reposo
Seis certificados
acumulando 63
días de
incapacidad.
Fecha: febrero a
junio 2023
Instituciones
médicas
acreditadas
Reposo médico
por enfermedad
catastrófica.
No se utilizó esta
acumulación como
base para acelerar el
trámite,
incumpliendo el
principio de
eficiencia.
Certificado de
Diagnóstico
Psiquiátrico
Informe
psiquiátrico.
Fecha: junio 2023
Institución
médica
especializada
Diagnóstico:
trastornos
mentales por
disfunción
cerebral (CIE10-
F068).
A pesar del
agravamiento de la
condición médica, no
se aceleró el
procedimiento
administrativo.
Certificado de
Discapacidad
MSP-494987
Certificado oficial
de discapacidad.
Fecha: Julio 2023
Ministerio de
Salud Pública
Acredita
discapacidad
psicosocial del 30
%.
Este certificado fue
clave para que se
considere finalmente
la solicitud de
jubilación, a pesar de
evidencia médica
previa suficiente.
Solicitud de
Jubilación
Solicitud formal
para acceder a
jubilación.
Fecha: julio 2023
Servidora
pública AB
Petición para
acogerse a su
derecho de
jubilación e
inclusión en el
presupuesto
institucional.
Desde la solicitud
hasta el pago
transcurrieron 5
meses, tiempo
considerable para un
caso crítico, lo que
evidencia deficiencias
administrativas.
Resolución de
Pago por
Jubilación
Resolución
administrativa de
pago.
Fecha: noviembre
2023
Gobierno
Autónomo
Descentralizado
Municipal de
Riobamba
Autorización de
pago por
concepto de
indemnización.
El proceso total tomó
aproximadamente 17
meses desde el primer
diagnóstico,
evidenciando falta de
eficiencia
administrativa.
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Tabla 2
Resultados de entrevistas a funcionarios del GADMR sobre procesos de jubilaciones por discapacidad
No. Preguntas
Opciones de
respuesta
Resultados
clave
Hallazgos
específicos
1
¿Cuál es el tiempo
promedio para completar
la jubilación por
discapacidad?
a) 6 meses
b) 12 meses
c) 18 meses
d) Otros
El tiempo
estimado real es
de 17 meses.
Se exceden plazos
razonables para
casos críticos.
2
¿Existe un protocolo
específico para
enfermedades
catastróficas/discapacidad?
a) Protocolo
estándar
b) Protocolo especial
c) No hay protocolo
d) Caso por caso
No existe un
protocolo
específico.
El proceso se maneja
caso por caso, lo que
genera
inconsistencias.
3
¿Qué factores contribuyen
a los retrasos en el proceso?
a) Falta de personal
b) Documentación
incompleta
c) Burocracia
d) Todos los
anteriores
Todos los
factores
anteriores
aplican, más
restricciones
presupuestarias.
La causa principal es
la burocracia interna
(30 %).
4
¿Qué medidas se han
implementado para
mejorar la eficiencia?
a) Más personal
b) Tecnología
c) Ninguna
d) Simplificar
trámites
No se ha
implementado
ninguna
medida
concreta.
Solo ha habido
discusiones, sin
acciones
implementadas.
5
¿Con qué frecuencia se
capacita al personal sobre
estos procesos?
a) Anual
b) Semestral
c) Nunca
d) Solo por cambios
legales
No existe
capacitación
regular.
Solo se ofrecen
charlas generales, no
específicas.
6
¿Qué recursos están
disponibles para el
personal?
a) Manuales
b) Asesoría legal
c) Capacitación
d) Todas
e) Ninguna
Falta de
recursos clave.
No hay manuales
actualizados ni
asesoría
especializada.
7
¿Cuáles son los criterios
actuales para la
priorización
presupuestaria?
a) Orden de llegada
b) Gravedad
c) Antigüedad
d) Disponibilidad
Orden de
llegada como
criterio
informal.
No se aplican
criterios formales
para casos graves.
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8
¿El presupuesto asignado
es suficiente?
a) Suficiente
b) Suficiente con
retrasos
c) Insuficiente
d) No específico
Presupuesto
limitado y con
retrasos.
El presupuesto no
cubre casos
imprevistos.
Las entrevistas semiestructuradas a los funcionarios clave del GADMR permitieron identificar las
siguientes categorías de hallazgos:
Duración del proceso de jubilación
Los funcionarios del GADMR coincidieron en que el proceso de jubilación por discapacidad toma en
promedio 17 meses, tiempo que excede los límites razonables para situaciones críticas. Esta duración
contraviene el principio de eficiencia establecido en la LOPEAT y el artículo 4 del COA, que prevén un
término máximo en ausencia de términos específicos normados. Bonilla (2019) señala que los
procedimientos administrativos prolongados en contextos de salud vulneran derechos fundamentales
al generar incertidumbre económica y emocional.
Ausencia de protocolos específicos
Se identificó la inexistencia de protocolos diferenciados para jubilaciones relacionadas con
enfermedades catastróficas o discapacidad. Este vacío obliga a resolver cada caso de forma
discrecional, generando inconsistencias administrativas. La falta de normativas claras es un obstáculo
frecuente en la gestión pública local, como lo advierte Sánchez (2019), quien destaca que la ausencia
de lineamientos técnicos específicos afecta negativamente la eficiencia y equidad en la atención de
personas con discapacidad.
Factores que contribuyen a los retrasos
Los principales factores identificados fueron: insuficiencia de personal especializado, documentación
incompleta, complejidad burocrática interna y restricciones presupuestarias. Estos elementos,
observados también en el caso de estudio, coinciden con los hallazgos de Pulla et al. (2020), quienes
documentaron que la ineficiencia institucional suele estar relacionada con la falta de recursos
humanos, la débil planificación presupuestaria y la prevalencia de prácticas administrativas rígidas.
Medidas para mejorar la eficiencia
No se han implementado medidas concretas para optimizar los procesos. A pesar de discusiones
informales, no existen reformas oficiales ni términos máximos por etapa procesal. Esta omisión
contradice el mandato de eficiencia establecido en el artículo 227 de la Constitución y en la LOPEAT.
De acuerdo con Wunder y Gabardo (2018), la eficiencia en la administración pública no debe reducirse
al acortamiento de plazos, sino orientarse a la protección efectiva de los derechos de los ciudadanos.
Capacitación y recursos del personal
Los entrevistados confirmaron la ausencia de formación especializada en discapacidad para el
personal administrativo, así como la falta de manuales o guías técnicas actualizadas. Esta carencia
limita la capacidad institucional de interpretar la normativa con enfoque de derechos. Según Lasso &
Folleco (2021), la falta de capacitación continua en temas de inclusión genera barreras estructurales en
la administración pública, afectando directamente la calidad del servicio y la equidad del acceso.
Presupuesto y priorización
El presupuesto anual limitado y la ausencia de mecanismos formales para priorizar casos médicos
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graves generan retrasos adicionales. Aunque los funcionarios manifestaron aplicar una priorización
informal, esto no se evidencia en el caso analizado. En línea con estos hallazgos, Núñez et al. (2021)
arguyen que la inexistencia de criterios formales de priorización en procesos administrativos
representa una omisión que afecta el principio de trato preferente para personas en condiciones de
vulnerabilidad.
Triangulación de resultados
La comparación entre entrevistas y análisis documental reveló convergencias claras en la duración
excesiva del proceso, la falta de protocolos específicos, las barreras normativas y medidas
administrativas, y la inexistencia de mejora. Sin embargo, también se evidencian divergencias,
particularmente entre la percepción de los funcionarios sobre ciertos intentos de mejora y la ausencia
de registros documentales que los respalden. Esta disparidad destaca la necesidad de auditoría
institucional constante (Castro et al., 2022).
Los hallazgos obtenidos a partir de las entrevistas a funcionarios del GADMR, junto con el análisis
documental del caso específico de jubilación por discapacidad de la servidora pública AB, revelan
importantes deficiencias en la aplicación del principio constitucional de eficiencia, especialmente
relevante en procesos que involucran situaciones críticas de salud. La duración promedio de 17 meses
identificada supera ampliamente lo establecido en la LOPEAT y en el COA, generando una prolongada
incertidumbre económica y sanitaria para las personas afectadas.
Esta situación es consistente con el estudio efectuado por Suárez & García (2021), quienes señalan
problemas estructurales similares relacionados con la ausencia de protocolos específicos y la limitada
efectividad en la implementación de políticas públicas en materia de discapacidad. Dichos resultados
refuerzan la hipótesis de que las deficiencias observadas no son aisladas, sino indicativas de fallas
sistémicas más amplias en la gestión pública local.
La ausencia de protocolos específicos para gestionar casos de discapacidad o enfermedades
catastróficas, detectada en el análisis realizado, genera inconsistencias en el manejo administrativo,
aumenta la discrecionalidad y, por ende, la vulnerabilidad de los solicitantes. Este vacío normativo se
traduce en una gestión administrativa formalista que prioriza la validación documental sobre la
evaluación sustantiva de la condición médica del solicitante, aspecto criticado en la literatura sobre
eficiencia administrativa (Romero et al., 2024). Según estos autores, el principio de eficiencia debe
superar la mera reducción de tiempos o recursos y traducirse en una administración pública sensible
al contexto social y orientada a la protección efectiva de derechos fundamentales.
Otro aspecto significativo es la falta de capacitación especializada del personal administrativo y la
carencia de recursos institucionales adecuados. Ambos factores limitan la capacidad institucional para
interpretar la normativa y ofrecer respuestas ágiles y sensibles frente a situaciones urgentes. La
investigación evidenció, además, que no existen mecanismos formales para priorizar casos críticos, lo
que conduce a una atención por orden de llegada, agravando aún más la situación de los solicitantes
con condiciones médicas urgentes (Barba, 2021).
La triangulación entre los resultados documentales y las entrevistas confirmó estos hallazgos,
destacando divergencias menores que sugieren una diferencia entre la percepción subjetiva de los
funcionarios y la realidad administrativa documentada. La mencionada discrepancia subraya la
necesidad de mecanismos de supervisión y auditoría continua que aseguren la congruencia entre la
normativa, su interpretación y su implementación efectiva (Egas et al., 2025).
Por último, este estudio revela que la problemática observada no deriva exclusivamente de vacíos
legales, sino de profundas fallas organizativas y culturales al interior del GADMR. La persistencia de
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esta situación sugiere que la solución requiere no solo ajustes normativos, sino reformas integrales que
contemplen la elaboración de protocolos claros y diferenciados, la capacitación sistemática del
personal, asignación presupuestaria adecuada y la implementación efectiva de mecanismos de
priorización y seguimiento. Solo así será posible garantizar la aplicación efectiva del principio
constitucional de eficiencia en beneficio de las personas con discapacidad.
4. Conclusiones
La presente investigación permitió evidenciar que, en el caso del GADMR, el principio constitucional
de eficiencia no se aplica de manera efectiva en los procedimientos administrativos de jubilación por
discapacidad. El análisis documental y las entrevistas revelaron una prolongación injustificada del
trámite (17 meses), muy por encima del término legal máximo de 30 días, lo cual vulnera los derechos
de las personas con discapacidad, en particular su derecho a una atención prioritaria y oportuna por
parte del Estado.
Entre las principales causas de esta ineficiencia se identificaron la ausencia de protocolos
diferenciados para casos de enfermedades catastróficas y discapacidad, la carencia de capacitación
especializada del personal, la inexistencia de mecanismos formales de priorización, y una cultura
administrativa excesivamente formalista que condiciona el avance de los trámites a la presentación de
documentos específicos, incluso cuando ya existe evidencia médica contundente.
La falta de reformas internas en el GADMR, sumada a vacíos normativos en la LOSEP y en la
Ordenanza Municipal 010-2012, contribuye a perpetuar prácticas burocráticas que ignoran la urgencia
y vulnerabilidad de este tipo de casos. El hecho que el proceso haya avanzado después de la obtención
del certificado oficial de discapacidad, pese a diagnósticos médicos previos, demuestra que el
cumplimiento formal se impone sobre la evaluación sustantiva de los hechos, reproduciendo esquemas
administrativos ineficientes.
Desde una perspectiva teórica, este caso pone de manifiesto que la eficiencia administrativa no
puede limitarse al cumplimiento de procedimientos extensos, sino que debe comprender una gestión
pública orientada a resultados concretos que promuevan el bienestar social y la protección de derechos.
En este sentido, es necesario transitar de una lógica de control documental hacia una lógica de gestión
proactiva, sensible y adaptativa a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad.
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Transparencia
Conflicto de interés
Los autores declaran que no existen conflictos de interés que influyan en la objetividad de este estudio.
Fuente de financiamiento
No se recibieron fondos financieros de ninguna organización que pudiera tener interés en los
resultados presentados.
Contribución de autoría
Carmita Cecilia Pillajo Huaraca: Conceptualización, metodología, software, validación, análisis formal,
investigación, gestión de datos, visualización, redacción - preparación del borrador original, redacción
- revisión y edición, financiamiento, administración del proyecto, recursos, supervisión.
Oswaldo Vinicio Ruiz Falconí: Metodología, validación, análisis formal, investigación, visualización,
redacción - preparación del borrador original, redacción - revisión y edición, financiamiento, recursos,
supervisión.
Los autores contribuyeron activamente en el análisis de los resultados, revisión y aprobación del
manuscrito final.
